1. Mở đầu

Tăng trưởng kinh tế ở Việt nam đã luôn đạt mức tăng trưởng GDP cao hơn 7% trong nhiều năm. Nói đến thành tựu đó, không thể không nêu lên vai trò của đầu tư công trong những dự án lớn về hạ tầng và đầu tư phát triển các doanh nghiệp lớn và tổng công ty trong lĩnh vực năng lượng, vận tải, khai thác tài nguyên, xây dựng, vân vân, mà đầu tư tư nhân không có vốn và trình độ công nghệ để thực hiện.

 Nhưng trong thành công về tăng trưởng dựa trên đầu tư công (và nợ công, như ODA), đã xuất hiện những xu thế bất lợi. Cụ thể là hiệu quả đầu tư, nhất là đầu tư công, càng ngày càng giảm. (Hay hệ số ICOR – tức là suất đầu tư tăng thêm cho 1% gia tăng của GDP – càng ngày càng cao.) Bội chi ngân sách triền miên. Nạn lạm phát lại trở lại mức hai con số trong những năm gần đây, cộng với việc đồng tiền Việt nam bị phá giá nhiều lần làm tăng ký vọng lạm phát, gây nên những bất ổn vĩ mô nghiêm trọng. Mặt khác, tỷ lệ nợ công trên GDP đã ở vào mức cao trong các nền kinh tế trong khu vực. Tăng trưởng có dấu hiệu chậm lại. Tất cả thể hiện rằng, mô hình tăng trưởng dựa trên tăng đầu tư nhiều hơn, vay nợ nước ngoài nhiều hơn, đã không còn phù hợp. Sự yếu kém ngày càng lộ ra của mô hình tăng trưởng dựa trên tăng đầu tư công và nợ công đã khiến chính phủ và các tổ chức quốc tế như WB, IMF thúc đẩy một nỗ lực chính sách nhằm thay đổi mô hình tăng trưởng: Từ tăng trưởng dựa trên tăng hơn nữa đầu tư (và nợ công) sang mô hình tăng trưởng, dựa trên tăng hiệu quả (ICOR giảm). Đó là nội hàm cơ bản của quá trình tái cấu trúc nền kinh tế, đang được bàn thảo rất nóng tại các diễn đàn của Chính Phủ, Quốc hội, và tại các tổ chức nghiên cứu, Viện đại học. Tuy nhiên, việc nhận thức rõ thế nào là tái cấu trúc nền kinh tế? Tiến trình đó gặp phải những trở ngại gì? Và làm thế nào để vượt qua những trở ngại đó? đang là những câu hỏi chưa có câu trả lời rõ ràng. Vì vậy, vẫn chưa có một sự phối hợp hành động nhất quán trong chính sách tái cơ cấu, từ Trung ương tới các cấp tỉnh và các tổ chức sản xuất.

Bài viết này nhằm vào việc làm rõ hơn những câu hỏi nêu trên, nhấn mạnh tới quản lý đầu tư công, trong tái cơ cấu nền kinh tế theo hướng hiệu quả. Vì khuôn khổ thời gian có hạn và hiều biết có hạn của tác giả, bài này chỉ được nên xem là những bước sơ bộ khởi đầu cho việc trả lời các câu hỏi cơ bản nêu trên. Việc làm rõ hơn nữa nội hàm của tái cơ cấu, ràng buộc và giải pháp vượt qua nó, sẽ phải là chủ đề bàn luận trong nhiều hội thảo tiếp nữa của các tổ chức chính phủ, các ban của quốc hội, viện đại học, và các tổ chức quốc tế tại Việt nam như WB, IMF, và UNDP. 

2. Đầu tư công kém hiệu quả và vấn đề đặt ra cho tái cơ cấu kinh tế

Mô  hình tăng trưởng kinh tế của Việt nam là mô hình tăng trưởng dựa trên vay nợ để tăng đầu tư. Mô hình này hoàn toàn không có điểm gì sai về mặt nguyên lý. Thứ nhất, một nước nghèo, có nghĩa là tiết kiệm thấp. Muốn tăng trưởng, thì cần phải có sự bổ sung của tiết kiệm bên ngoài thông qua vay nợ; từ đó có sự gia tăng của tổng tiết kiệm, đầu tư, tạo nên tăng trưởng. Thứ hai, nền kinh tế có xuất phát điểm thấp, thì dư địa cho tăng trưởng dựa trên tăng số lượng đầu tư là rất lớn. Việc tăng đầu tư mở rộng ở thời kỳ đầu của tăng trưởng sẽ tạo ra hiệu quả theo quy mô và tốc độ tăng trưởng cao. (Như mọi nền kinh tế mới nổi đã trải nghiệm: thời kỳ ban đầu của việc tăng đầu tư mở rộng, tạo ra tăng trưởng với nhịp độ rất cao, từ 7 – 9%, so với các nước đã phát triển như Mỹ, Nhật, Tây Âu, tăng trưởng dựa trên đầu tư vào công nghệ và tổ chức, chỉ có mức tăng trưởng lâu bền ở 2- 3,5%). Thứ ba, hiệu quả đầu tư mở rộng cao vào thời kỳ đầu là do vận dụng được các nguồn lực trước đây bị bỏ quên. Cụ thể là nguồn lực lượng lao động dồi dào, nguồn tài nguyên chưa được khai thác, và cả thị trường tiềm năng trong nước và xuất khẩu, trước đây bị bỏ quên, nay được tận dụng cho tăng đầu tư, tăng tiêu dùng và xuất khẩu, tạo ra sự gia tăng mạnh về tốc độ tăng trưởng.

Tuy nhiên, tăng trưởng theo chiều rộng, tức là chỉ tăng vốn đầu tư thuần túy mà không tăng hàm lượng công nghệ và tổ chức, chịu một quy luật chung: Đó là suất sinh lợi trên một đồng vốn đầu tư (hay hiệu quả đầu tư) bị giảm dần theo sự tăng lên về số lượng đầu tư. Ví dụ, tăng đầu tư xuất khẩu hải sản làm tăng các số lượng đơn vị cạnh tranh đánh bắt nguồn cá có hạn, xuất khẩu vào cùng một thị trường giới hạn về cầu. Điều đó làm tăng chi phí đánh bắt cá vì nguồn cá bị khan hiếm dần; và giảm giá xuất khẩu vì cạnh tranh bán. Hệ quả là càng tăng vốn đầu tư, mở rộng nhiều ngành xuất khẩu thủy sản, thì hiệu suất trên một đồng vốn đầu tư càng giảm. Điều này khiến cho, để tăng trưởng hơn nữa, thì đầu tư phải lớn hơn (đi đánh bắt xa hơn). Nhưng đó rõ ràng là sự tăng trưởng không bền, vì nguồn cá rồi sẽ vẫn bị cạn kiệt. Vì vậy, tăng trưởng lâu bền đòi hỏi phải tăng dần trình độ công nghệ và tổ chức. Nuôi trồng hải sản với công nghệ thân thiện hơn, không làm triệt nguồn cá; và tạo ra những sản phẩm có chất lượng, cạnh tranh hơn, không làm giảm giá bán xuất khẩu.

Mặc dù ví dụ trên đây chỉ nêu lên với nghề xuất khẩu hải sản. Nhưng có thể thấy cùng một quy luật đó trong các ngành có mức thâm dụng lao động cao, như lắp ráp – chế biến hay ngành xây dựng, đầu tư vào bất động sản: Đầu tư càng nhiều thì suất sinh lợi trên một đồng vốn đầu tư càng giảm. Khi mà số lượng vốn đầu tư tăng, nhưng không kịp so với sự sụt giảm hiệu quả đầu tư, thì tăng trưởng bị chậm lại. Và nền kinh tế bị rơi vào trạng thái trì trệ. Và tăng đầu tư (công) phải lớn hơn để duy trì % tốc độ tăng trưởng như trước, nên bội chi ngân sách, lạm phát có xu hướng bùng phát trở lại theo nỗ lực tăng trưởng. Vì vậy, các nhà lập chính sách ở Việt nam gần đây nói đến “bộ ba bất khả thi”. Tức là không thể cùng một lúc có tăng trưởng cao – lạm phát thấp – tỷ giá ổn định. Vấn đề chính là tăng trưởng phải dựa trên thu hút vốn bên ngoài hay vay nợ. Vốn bên ngoài đổ vào càng nhiều, thì lạm phát phải cao, do phải tăng cung tiền ra mua ngoại tệ, nếu muốn giữ tỷ giá ổn định để kích thích xuất khẩu. Và do hiệu quả đầu tư ngày càng giảm, nên càng muốn giữ mức tăng trưởng cao, càng phải bội chi ngân sách lớn, nên lạm phát càng cao. Tức là tăng trưởng cao – lạm phát thấp là bất khả thi.

Mô hình tăng trưởng theo kiểu tăng đầu tư chiều rộng – sản xuất nhiều hơn đòi hỏi phải huy động nguồn tài nguyên (bên trong và bên ngoài) càng lớn hơn – đã ngày một đe dọa cân bằng vĩ mô, đi kèm với dấu hiệu suy thoái đang ngày càng rõ. Đến lượt nó, suy thoái làm tỷ lệ nợ công / GDP tăng. Trước hiểm họa suy thoái và khủng hoảng nợ, nhất là trong bối cảnh suy thoái kinh tế thế giới, Việt nam buộc phải chuyển mạnh sang mô hình đầu tư theo chiều sâu – sản xuất mang tính cạnh tranh hơn với nguồn lực huy động (bên trong và bên ngoài) ít hơn. Hay hiệu quả đầu tư, nhất là đầu tư công, phải tăng. Đó chính là nội hàm, là mục tiêu cơ bản nhất của tiên trình tái cơ cấu kinh tế.  

Trước khi chuyển sang phần tiếp theo, là nhận diện rõ ràng buộc nào đang cản trở nỗ lực tái cơ cấu nền kinh tế, chúng ta đưa ra một số dữ liệu minh họa cho những nhận định ở trên.  

            Biểu 1: Tăng trưởng dựa trên vay nợ vốn đầu tư nước ngoài: Việt nam

                        thuộc hạng đầu bảng!

Biểu 2: Đầu tư tiếp tục tăng, nhưng sản xuất đã xuất hiện dấu hiệu đình đốn.

Biểu 3: Nguyên nhân cơ bản của suy thoái là sự sụt giảm hiệu quả đầu tư.

3. Trở ngại cho việc tái cơ cấu kinh tế

Như đã chỉ ra ở trên, đầu tư tăng, nhưng hiệu quả đầu tư, nhất là đầu tư công, bị sụt giảm mạnh và nhanh hơn khả năng tăng vốn đầu tư để tăng trưởng.  Suy thoái là hệ quả tất yếu.

Trong bối cảnh một nền kinh tế còn đang phát triển, đầu tư công sẽ vẫn chiếm vai trò quan trọng trong rất nhiều lĩnh vực kinh tế, mà tư nhân chưa đủ vốn và công nghệ hay trình độ tổ chức để tham dự. Vì vậy, tăng hiệu quả đầu tư công sẽ là nhiệm vụ hàng đầu của tái cấu trúc kinh tế. Việc nhận thức rõ ràng buộc hay thách thức nào với nỗ lực nâng cao hiệu quả đầu tư công sẽ cho phép đưa ra giải pháp về tái cấu trúc. Phần này sẽ bàn về một số ràng buộc cơ bản nhất, làm nền tảng cho việc chỉ ra các giải pháp tái cấu trúc nền kinh tế, mà sẽ được bàn đến trong phần 4 tiếp sau.

Vấn đề Quy hoạch tổng thể và hợp lý hóa đầu tư công

Vai trò của đầu tư công ở các nước đang phát triển được biện hộ bởi nhiều lý lẽ. Đơn cử là tính phối hợp của các dự án phát triển hạ tầng (coordination). Trong thời kỳ đầu của tăng trưởng, rất nhiều dự án hạ tầng mang tính bổ trợ lẫn nhau. Một trong những ví dụ cổ điển là suất lợi nhuận kỳ vọng của dự án xây dựng nhà máy thép phụ thuộc vào nguồn cung sẵn có về điện. Và nguồn cung điện đó lại phụ thuộc vào năng lực cung ứng hiện tại của các nhà máy thép. Sự bổ trợ, ràng buộc lẫn nhau của các dự án hạ tầng còn có thể thấy rõ hơn giữa công nghiệp cán thép, đóng tầu, vận chuyển đường biển, khai thác than và dầu, nhất là khi nền kinh tế tham gia vào hội nhập, toàn cầu hóa. Ở mỗi kỳ kế hoạch 5 năm, một loạt các dự án hạ tầng nổi lên để phục vụ mục tiêu tăng trưởng, và trở thành mối quan tâm chung của cả chính phủ Việt nam, lẫn các quốc gia, tổ chức cho vay quốc tế. Các khoản nợ ưu đãi (ODA), đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), và cùng với nó là đầu tư công sẽ cho phép thực thi các dự án lớn theo kế hoạch.  Cái điểm đáng nói ở đây là do đặc thù bắt đầu của thời kỳ tăng trưởng, tính phối hợp của các dự án này trở nên rất rõ ràng về mặt quan điểm hay chiến lược phát triển. Sự nhất trí giữa chính phủ và các tổ chức vay nợ sẽ cho phép động viên nguồn đầu tư (bên trong và ngoài) để thực hiện đồng bộ các dự án. Sự bổ trợ nhau của chúng làm tăng hiệu quả đầu tư hạ tầng, bất kể có bất cập về quản lý. Vì vậy, vào thời kỳ đầu,  nợ công và tăng đầu tư công kéo theo tăng trưởng nhanh. Vấn đề nợ công, hiệu quả đầu tư công chưa được đặt ra cấp thiết (Xem Biểu 2 và Biểu 3, giai đoạn 1990-2005).Tuy nhiên, khi nền kinh tế đã trải qua một thời kỳ đủ dài về tăng trưởng dựa trên tăng số lượng đầu tư, thì sự phát triển kinh tế tiếp theo sẽ ngày càng phụ thuộc vào các cơ hội thu hút công nghệ mới và tìm kiếm thị trường mới. Rất nhiều dự án mới nổi lên, với công nghệ khác nhau, có thể thay thế cho nhau, hoặc cạnh tranh nhau để giành vốn đầu tư từ một nguồn lực giới hạn.  Trong bối cảnh như vậy, nếu thiếu quy hoạch tổng thể, thì tình trạng đầu tư bị dàn trải, dự án bị treo, tiến độ thi công bị kéo dài, ngày càng bùng phát (Xem Biểu 4). Đi kèm theo đó là căn bệnh xin – cho, làm méo mó hơn nữa cơ cấu các dự án nằm trong kế hoạch đầu tư công. Sự kém hiệu quả đầu tư công do vậy ngày càng trở nên trần kha (Biểu 2 và Biểu 3, giai đoạn 2006 – 2010).  

Biểu 4: Đầu tư hạ tầng bị dàn trải, thiếu quy hoạch tổng thể.

Một trong các giải pháp cho vấn đề là cắt giảm các dự án quá lớn,  thiếu hiệu quả xã hội; và chấm dứt tình trạng tranh giành nguồn vốn công hữu hạn (tragedy of common). Hay cũng vậy, đầu tư công không thể dàn trải. Không thể tỉnh nào cũng có dự án lớn về hạ tầng, nơi nào cũng có cảng nước sâu, nhà máy lọc dầu, hay các khu kinh tế trọng điểm. Tính hiệu quả của phát triển kinh tế vùng trong tổng thể quy hoạch quốc gia phải được đặt ra. Nhưng đó là một bài toán khó và dài hơi. Rất khó để xác định tỉnh nào nên có cảng nước sâu và tỉnh nào nên xây dựng đặc khu kinh tế, nếu: (1) Nhiều dự án lớn dễ giúp thuyết phục các tổ chức quốc tế hay quốc gia phát triển cho vay thêm ODA. (2) những khoản trợ cấp cho dự án ở tỉnh thông qua vốn vay với lãi suất thấp, miễn giảm thuế, vân vân, là công cụ để củng cố vị trí chính trị, dựa trên các chuẩn mực chính trị, các quan hệ thân thuộc, hay nhóm lợi ích.

Vì vậy, vẫn có quá ít nỗ lực trong việc vạch ra một quy hoạch phát triển hiệu quả, có tính đến sự phối hợp vùng – miền và giữa các ngành công nghiệp có tính cạnh tranh động (tức là nhịp tăng hiệu quả theo quy mô nhanh hơn nhịp tăng đầu tư). Vốn vẫn bị dàn trải và bị phân bổ theo tiêu chí chính trị hơn là hiệu quả xã hội. Và các hoạt động nhằm giành giật các khoản lợi sinh ra từ các chính sách ưu đãi này (policy-induced rents) làm nặng hơn nữa vấn đề nhóm lợi ích.

• Khía cạnh Thuế của đầu tư công và kỷ luật ngân sách

Có một quy luật chung là đầu tư công mà hiệu quả, thì diện thuế (tax base) mở rộng. Nhà nước sẽ quan tâm hơn đến tính minh bạch, hay rộng hơn là chất lượng của bộ máy thu thuế, để tránh thất thu. Ngược lại, nếu đầu tư công không hiệu quả, thì diện thuế bị thu hẹp. Để đảm bảo nguồn thu, chính phủ dễ thiên về việc sử dụng cơ chế thu thuế ẩn ngầm (hay lạm phát) để bù đắp cho rất nhiều chi tiêu ngân sách.  Lạm phát tăng cũng có nghĩa là giá của các dịch vụ công, như phí cầu đường,  hay giá bán các sản phẩm cung cấp bởi các tập đoàn nhà nước, như giá xăng dầu, bị đẩy lên. Vì vậy, lạm phát luôn làm tăng phần doanh thu từ khối doanh nghiệp nhà nước nộp vào ngân sách. Tức là xuất hiện một nghịch lý là lạm phát tăng làm tăng % thu ngân sách trên GDP. Vì vậy, Bộ tài chính dường như ít có kích thích trong việc giữ kỷ luật ngân sách, chống bội chi để chống lạm phát. (Nó được lợi từ lạm phát?) Ngược lại, chính phủ hay Bộ tài chính bị áp lực tiếp tục tăng thêm chi tiêu ngân sách cho các dự án đầu tư công và tăng bù lỗ, trợ giá cho các tập đoàn nhà nước kém hiệu quả. Vì chúng là phương tiện để chính phủ thu thuế ẩn ngầm. Và nền kinh tế bị rơi vào một vòng quẩn là hiệu quả đầu tư công thấp, nhưng chi ngân sách tiếp tục đổ vào các dự án hiệu quả thấp, doanh nghiệp nhà nước bị thua lỗ. Nếu tiếp tục quá trình này, thì tăng trưởng suy giảm hơn nữa và khủng hoảng nợ là một rủi ro có thật, một khi tỷ lệ nợ trên GDP bị vượt qua ngưỡng an toàn. Rủi ro dài hạn đó buộc chính phủ phải lựa chọn lại chính sách trong hiện tại. Cụ thể là phải hợp lý hóa chi ngân sách,  tránh đầu tư công dàn trải, kém hiệu quả. Kèm theo là áp dụng nghiêm ngặt kỷ luật tài khóa, tránh bội chi ngân sách và lạm phát. Nói khác đi, vấn đề tái cấu trúc kinh tế phải được bắt đầu từ cải cách ngân sách.

            Biểu 5: Kỷ luật ngân sách bị yếu đi, khi hiệu quả đầu tư công sụt giảm

4. Giải pháp cho việc nâng hiệu quả đầu tư công trong tái cơ cấu kinh tế

Kinh nghiệm quốc tế và trong nước cho hợp lý hóa chi tiêu công và tăng kỷ luật tài khóa có rất nhiều. Như đã gợi ý, vấn đề chính là làm thế nào để chính phủ từ Trung ương tới Địa phương buộc phải quan tâm tới vấn đề hiệu quả đầu tư công và giữ kỷ luật ngân sách. Điều này hoàn toàn không dễ vì có xu thế đẻ dự án để giành giật quỹ đầu tư công, được đặt trong một cuộc chơi về nhóm lợi ích phức tạp. Và có sự dễ dãi trong chi tiêu ngân sách vì thể chế tài khóa hiện hành dựa vào thuế ẩn ngầm, có xu hướng bảo vệ phương tiện tạo ra nguồn thu thuế đó. Cụ thể là các tập đoàn hay doanh nghiệp nhà nước kém hiệu qủa. Phần này sẽ nêu lên các nguyên lý cơ bản về việc tạo ra cơ chế kích thích các cấp chính phủ và đơn vị kinh doanh phải quan tâm hơn đến hiệu quả đầu tư công và giữ kỷ luật ngân sách. Tức là nêu lên giải pháp để vượt qua ràng buộc thể chế, cho phép thúc đẩy tiến trình tái cơ cấu theo hướng hiệu quả. 

• Tăng hiệu quả đầu tư công

Để rõ ràng về mặt phân tích, chúng ta sẽ sử dụng cách tiếp cận về hành vi và sự ứng đáp giữa chính quyền Trung ương, địa phương và các doanh nghiệp, tổng công ty, hay tập đoàn nhà nước (game theory approach). Như đã nêu, chúng ta đã mô tả khu vực công như một “cuộc chơi”  gồm hai chủ thể chính: Nhà nước Trung ương ở một bên; và bên kia là các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước (xét về khía cạnh ngành), hay các tổ chức chính quyền địa phương (xét về lãnh thổ, khu vực quản lý). Tác nhân thứ hai này (các tập đoàn, các giới chức địa phương) có quyền tự chủ ngày càng cao theo tiến trình cải cách. Đi kèm theo đó, là ngân quỹ để lại cho địa phương hay các tập đoàn, doanh nghiệp Nhà nước cũng tăng dần. Các địa phương có quỹ đầu tư riêng cho phát triển hạ tầng sở tại. Tỷ lệ đầu tư công do địa phương quản lý có xu hướng tăng theo tiến trình phi tập trung hóa, từ khoảng 40% trong tổng vốn đầu tư công trong giai đoạn 1995 – 2000, lên khoảng 50% trong giai đoạn 2001-2012 (Theo TCTK). Vì lý do đó, việc phân tích hiệu quả đầu tư công nên bắt đầu từ việc phân tích việc ra quyết định đầu tư tại địa phương và giữa các địa phương trong một vùng.   

Để dễ hình dung, chúng ta xét một ví dụ về việc xây con đường cao tốc từ TP Đà nẵng đến Hội An, Tỉnh Quảng nam. Việc xây dựng con đường này dĩ nhiên sẽ làm tăng hiệu quả theo quy mô trong khai thác du lịch toàn vùng. Cả hai bên, TP Đà nẵng và Tỉnh Quảng Nam phải phối hợp đầu tư để xây dựng con đường này, vì lợi ích chung. Vấn đề là Quảng Nam sẽ được lợi hơn, nếu thấy Đà nẵng có tiềm lực hơn và sẵn sàng đầu tư lớn hơn vào con đường. Nhưng việc Quảng Nam muốn hưởng lợi trên nỗ lực đầu tư của Đà nẵng, thì sẽ khiến Đà nẵng ít tích cực hơn; thi công con đường sẽ bị kéo dài hơn; chất lượng đường có thể tồi hơn, so với trường hợp cả hai phía đều có nỗ lực cao.

Vai trò của chính phủ (Trung ương) trong cuộc chơi này như thế nào? Nếu con đường được hoàn thành, thì sẽ có nhiều hoạt động du lịch hơn, trải dài từ bãi biển Mỹ khê tới khu phố cổ Hội an. Nhà nước sẽ hưởng lợi hơn từ thuế đánh vào dịch vụ du lịch mới phát triển, nhờ vào con đường cao tốc mới mở ra. Tổng công ty du lịch nhà nước và ngân sách cũng được lợi hơn, nếu tới xây dựng thêm các khách sạn du lịch tại vùng. Vì lợi ích thu thuế đó, về mặt chính sách, nhà nước có 4 lựa chọn chính: Nhà nước có thể phân bổ thêm vốn đầu tư từ Trung ương, nhằm trợ cấp hai địa phương xây dựng đường; Nhà nước cũng có thể không can dự vào đầu tư của hai địa phương; Nhà nước có thể đánh thuế ẩn ngầm lên nỗ lực đầu tư của hai địa phương bằng cách tăng giá nguyên liệu đầu vào, do doanh nghiệp nhà nước cung cấp cho việc xây dựng đường; và cuối cùng, Nhà nước có thể cho vay vốn ưu đãi cho phát triển hạ tầng nối với con đường tại Đà nẵng, hoặc miễn, giảm suất thuế đánh vào dịch vụ tại Đà nẵng – Hội an, nhằm kích thích du lịch phát triển, nếu cả hai địa phương đạt được cam kết cùng hợp tác đầu tư, xây dựng con đường cao tốc liên tỉnh.   

Lưu ý rằng, có sự khác biệt rõ rệt giữa trợ cấp trực tiếp từ Trung ương cho dự án đầu tư công tại địa phương (giải pháp 1), với trợ cấp có điều kiện, chỉ được thực hiện, nếu các địa phương đạt được hợp tác trong việc phát triển hạ tầng nhằm khai thác hiệu quả theo quy mô liên tỉnh (giải pháp 4). Trong giải pháp sau, Trung ương kích thích các địa phương trong vùng cùng hợp tác phát triển hạ tầng, mà khi đạt được thì đem lại lợi ích lớn hơn cho tất cả các bên trong vùng, cũng như cho Trung ương. Giải pháp 1, mặt khác, lại thuộc vào cơ chế xin-cho, hoàn toàn không kích thích hiệu quả đầu tư công tại địa phương. Thay vào đó, nó kích thích các hoạt động nhằm bòn rút quỹ công, dựa trên các nhóm lợi ích. Giải pháp 3, thu thuế ẩn ngầm bằng cách tăng giá vật tư nguyên liệu cung ứng cho địa phương sẽ làm nỗ lực chủ động sáng tạo của địa phương bị giảm sút hơn nữa, so với khi chỉ có các địa phương với nhau. Do vậy, hoạt động giao dịch và diện thuế bị thu hẹp (Đầu tư công kém hiệu quả). Nhưng % trong GDP được thu vào ngân sách Trung ương lại tăng lên, nhờ tăng khoản thu thuế ẩn ngầm, cộng với mọi khoản thu thông qua thiết chế thu thuế hiện hành.

Ví dụ trên đây cho thấy, tầm nhìn của chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc nó lựa chọn giải pháp nào với đầu tư công. Một cách nhìn hệ thống, dài hơi, sẽ cho phép nhà nước thiên về việc áp dụng các chính sách làm tăng hiệu quả đầu tư công, bằng cách tưởng thưởng cho nỗ lực sáng tạo tại địa phương hay ngành, giúp cho mở rộng kinh doanh, việc làm, và tăng diện thu thuế chính thức. Nói khác đi, Nhà nước nên rút lui khỏi việc phân bổ vốn theo cơ chế xin – cho, mà nó làm hiệu quả đầu tư công sụt giảm, tình trạng dàn trải và lãng phí vốn, đi kèm với sự bùng phát của các lợi ích nhóm nhằm giành giật nguồn vốn chung. Tiến trình phi tập trung hóa, kích thích địa phương nỗ lực tạo các liên kết ngành và vùng sẽ làm hiệu quả đầu tư công tăng, diện thuế tăng. Do đó, sẽ làm giảm nhu cầu đánh thuế ẩn ngầm qua lạm phát. Tăng trưởng lâu bền, ổn định giá cả và tỷ giá có thể đạt được.

• Tăng Kỷ luật ngân sách

Khủng hoảng kinh tế Thế giới vừa qua đã có những tác động tiêu cực đến nền kinh tế Việt nam. Nhưng nó giúp đưa ra ánh sáng những tập đoàn kinh tế nhà nước kém hiệu quả, như Vinashin và hiện giờ là Vinalines. Lãnh đạo của các tập đoàn này bị phạt tù, phạt tiền, vì vi phạm các quy định, làm thất thoát tài sản của nhà nước.

Kinh tế Thế giới vẫn chưa ra khỏi khủng hoảng. Và suy thoái kinh tế hay khủng hoảng nợ công, như đã nói, không phải là không có khả năng xẩy ra ở Việt nam trong tương lai. Áp lực của những rủi ro trên sẽ buộc nhà nước phải tăng cường kỷ luật, bao hàm cả kỷ luật sử dụng ngân sách công đối với các cấp chính quyền và lãnh đạo các tổng công ty, tập đoàn. Vấn đề sẽ là quá muộn, nếu để xẩy ra khủng hoảng do các nguyên nhân nội tại. Việc tăng hiệu quả đầu tư công như nêu ở trên, mặt khác, lại cho phép nhà nước rút lui khỏi việc sử dụng thuế ẩn ngầm và giảm áp lực phải tăng chi ngân sách để bảo vệ công cụ thu thuế ẩn ngầm, tức là các doanh nghiệp, tổng công ty, tập đoàn nhà nước kém hiệu quả. Nói ngắn lại, việc tăng hiệu quả đầu tư công sẽ cho phép thi hành khung về kỷ luật tài khóa, vì nhà nước ít bị áp lực phải trợ giúp dễ dàng các doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả; mà ngược lại, chính phủ cần kích thích mọi loại hình doanh nghiệp hoạt động hiệu quả. Tiến trình này cần thời gian, nhưng định hướng thì đã rõ ràng, bắt đầu bằng các giải pháp nâng hiệu quả đầu tư công (giải pháp 4).

Theo hướng đi này, quyền tự chủ của các cấp địa phương trong phát triển kinh tế sở tại sẽ ngày một tăng. Mọi quyết định chính sách của họ có ảnh hưởng sâu rộng tới khu vực thuộc họ quản lý. Vì vậy, cũng giống như lãnh đạo một tổng công ty, họ cần phải chịu trách nhiệm về các quyết định chính sách của mình. Như kinh nghiệm ở Trung quốc đã chỉ ra, việc cất nhắc cán bộ các cấp địa phương theo bậc thang thăng tiến phải được ràng buộc bởi việc họ có tuân thủ kỷ luật hành chính công hay không. Bao hàm cả việc sử dụng đầu tư công một cách hiệu quả để phát triển hạ tầng, tạo điều kiện mở rộng kinh doanh cho các thành phần kinh tế, và tạo công ăn việc làm. Cũng như trường hợp Vinashin và Vinalines, các cá nhân cố tình gây tổn thất nghiêm trọng cho lợi ích công trong khu vực thuộc họ quản lý sẽ phải bị giáng chức, hoặc phải đền tiền, cho đến bị phạt tù. Các hình thức kỷ luật này sẽ gắn trách nhiệm cá nhân của cán bộ địa phương với chức trách, quyền hạn của họ. Do vậy, kích thích họ nỗ lực trong việc tuân thủ kỷ luật tài chính và các quy tắc hành chính công. Như  vừa nêu, khung chuẩn mực về kỷ cương trong khu vực công quyền sẽ chỉ được tạo ra, nếu không có sự dễ dãi trong xin – cho. Tức là các giải pháp kích thích hiệu quả đầu tư công được thực thi. Ngược lại, khung kỷ cương này sẽ cho phép đo lường, đánh giá nỗ lực của các cấp địa phương một cách minh bạch, theo một chuẩn mực được đề ra từ trước. Và như vậy, giải pháp kích thích hiệu quả đầu tư công, tức là thưởng theo nỗ lực, mới có thể thực hiện được.

5. Kết luận

Những giải pháp đưa ra trên đây về tạo cơ chế kích thích tăng hiệu quả đầu tư công và giữ kỷ luật ngân sách, hay rộng hơn, kỷ luật hành chính công, là sự đúc kết kinh nghiệm của các nước phát triển nhanh ở Đông Á và sự phát triển rất nhanh trong 3 thập kỷ vừa qua tại Trung quốc. Ở các nước này, nhu cầu phải trở nên một quốc gia cường thịnh đã giúp chính phủ các nước đó có tầm nhìn xa trong lựa chọn chính sách cải cách hay tái cơ cấu kinh tế để phát triển. Sự trỗi dậy của Trung quốc là một ví dụ, vì nó được khởi xướng bởi Đặng tiểu Bình, sau những bất ổn xã hội nghiêm trọng của cuộc cách mạng văn hóa. Khủng hoảng kinh tế - xã hội là liều thuốc đắng. Nhưng rủi ro xẩy ra khủng hoảng nghiêm trọng trong tương lai có thể  làm thức tỉnh giới lãnh đạo ngày hôm nay; giúp họ lựa chọn đúng các chính sách tái cơ cấu theo hướng hiệu quả. Việt nam có thể là rất may mắn, nếu chúng ta cũng không ra khỏi quy luật chung đó. Hãy nhìn về tương lai.

6. Tư liệu tham khảo

1. Bài viết sử dụng gợi ý nghiên cứu trong bài trình bày của ông Trương Đình Tuyển, cựu Bộ trưởng Bộ thương mại, tại buổi họp công bố báo cáo thường niên 2012 của VEPR, ngày 24/5/2012, tại Sheraton, Hà nội.
2. Các dữ liệu minh họa được lấy từ trình bày của TS. Deepak Mishra, Kinh tế trưởng, WB tại Việt nam, Hội thảo của Ủy ban Tài chính Ngân sách, Quốc hội, ngày 18/5/2012, tại Melia, Hà nội.
3. Các kinh nghiệm về chính sách của các nền kinh tế phát triển nhanh ở Đông Á được lấy từ Aoki et al (1996) trong cuốn sách The Role of Government in East Asian Economic Development. Edited by Aoki, Kim, and Okuno-Fujiwara, Clarendon Press – Oxford.