Nhiều ý kiến trong và ngoài nước Mỹ cho rằng nội dung và cách triển khai hiện tạicủa chính sách đối ngoại Mỹ còn nhiều khiếm khuyết và cần được sửa chữa. Thật không may là bản thân cuộc tranh luận này cũng có khiếm khuyết: những người ủng hộ quyền lực mềm lẫn những người cổ vũ quyền lực cứng đều không tích hợp đầy đủ các lập trường của họ vào một khuôn khổ hợp nhất để thúc đẩy lợi ích quốc gia. Những người ủng hộ quyền lực mềm và ngoại giao công chúng có khuynh hướng trình bày lập luận một cách thiếu thuyết phục, các lập trường của họ thường thể hiện sự ngây thơ về mặt chính trị và yếu kém về mặt thể chế. Trong khi đó, những người ủng hộ quyền lực cứng, vốn nắm giữ sức mạnh về chính trị và thể chế, lại thường đưa ra các lập luận không thỏa đáng. Họ dường như tin rằng có thể yên tâm bỏ qua các yếu tố của sức mạnh quốc gia nằm ngoài phạm vi quan điểm truyền thống hoặc chỉ đơn giản cộng thêm các yếu tố này vào quan điểm vốn có của mình. Kết quả là lợi ích quốc gia đã không được đáp ứng thỏa đáng bởi cuộc tranh luận giữa hai chiều hướng kém hoàn hảo.
Vào giai đoạn chuyển tiếp sang một chính phủ mới, thông thường các cuộcđối thoại quan trọng sẽ diễn ra trong các chiến dịch tranh cử, trong các cuộc họp kín của các đảng, và trong các viện nghiên cứu tư vấn chính sách ở Washington về các ưu tiên chính sách ngoại giao của chính quyền mới. Trong quá khứ, các cuộc đối thoại như vậy sẽ chủ yếu được định hình bởi các mối quan tâm về quyền lực cứng truyền thống. Nhưng khi nhìn về tương lai, các tính toán quyền lực mềm sẽ có dấu ấn mạnh mẽ hơn nhiều trong nội dung các chính sách an ninh quốc gia và đối ngoại của Mỹ.
Bài viết này nhằm mục đích cung cấp một khung lý thuyết về quyền lựcthông minh và đóng góp vào cuộc thảo luận các quan điểm đối nghịch nhau như vừa đề cập, để cải thiện hiệu quả của chính sách đối ngoại. Trước tiên bài viết giải thích tại sao các điều kiện chuyển tiếp và cấu trúc mới lại đòi hỏi phải có quyền lực thông minh, sau đó phân tích các thách thức về mặt khái niệm, thể chế và chính trị cần phải giải quyết nhằm thúc đẩy việc đạt được quyền lực thông minh của nước Mỹ. Đây là kết quả của một dự án kéo dài cả năm trời[1] bao gồm một cuộc đối thoại quốc tế trên blog (www.smartpowerblog.org), một chuyên đề nghiên cứu đang tiến hành và một chuỗi hội thảo đang tranh luận sôi nổi về khái niệm này. Bài viết cũng được thực hiện đồng thời với một công trình khác được thực hiện bởi Ủy ban về Quyền lực Thông minh mới thành lập gần đây, do Joseph Nye và Richard Armitage thuộc Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế và Chiến lược (CSIS) điều hành.
Tạisao bây giờ phải quan tâm đến quyền lực thông minh?
Sự quan tâm ngày càng gia tăng đối với quyền lực thông minh phản ánh haikhuynh hướng đương đại, một mang tính cấu trúc và dài hạn, một mang tính ngắn hạn và tình thế, chủ yếu được thúc đẩy bởi các chính sách của chính quyền đương nhiệm. Lý do rõ ràng nhất cần suy xét nghiêm túc về quyền lực thông minh là do các thiếu sót chính sách đã được thừa nhận rộng rãi của chính quyền Mỹ trong 7 năm qua. Có một niềm tin rộng khắp ở Mỹ và trên thế giới rằng chính sách an ninh quốc gia và đối ngoại của chính quyền Bush đã không thông minh, ngay cả khi xét theo tiêu chí của riêng chúng, và kết quả là các chính sách này đã thỏa hiệp (hay phương hại) các lợi ích ngoại giao và an ninh của Mỹ, gây ra sự giận dữ chưa từng có trên toàn cầu, và làm giảm đáng kể vị thế của Mỹ trên thế giới (Kohut and Stokes 2006; Pew Global Attitudes Project 2006; Halper and Clarke 2004).
Trái lại, lãnh đạo của các quốc gia khác lại sử dụng công cụ quyền lực củahọ một cách tinh vi hơn. Lấy một ví dụ, các lãnh đạo của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) đã triển khai các nguồn lực của nước này một cách rất có chiến lược, mặc dù không có nhiều thể hiện nổi bật. Những lựa chọn chính sách riêng biệt của Chủ tịch Hồ Cẩm Đào và các cố vấn đã phản ánh sự phân tích công phu về tình hình thế giới, và họ đã triển khai một loạt các công cụ cân bằng và có phối hợp nhằm đạt được những mục tiêu chính trị chuyên biệt của mình, cũng như thúc đẩy các mục tiêu quốc gia. Quyết định của Hồ Cẩm Đào về việc phát triển và nhất quán theo đuổi học thuyết “Trỗi dậy hòa bình của Trung Quốc” rõ ràng là đối trọng với cách tiếp cận của Tổng thống Mỹ George W. Bush vốn tập trung chủ yếu vào nhu cầu duy trì ưu thế quân sự. Tuy nhiên cả hai cách tiếp cận này đều là ví dụ rõ ràng về những tính toán chính sách do lãnh đạo của các cường quốc đưa ra, có tính tương đối độc lập và không bị gò ép bới các yếu tố cấu trúc. Các lãnh đạo của Trung Quốc đã đưa ra những quyết định hết sức tỉnh táo khi theo đuổi đường lối khéo léo hơn. Lẽ ra họ đã có thể theo đuổi chiến lược “Trỗi dậy cứng rắn của Trung Quốc”. Họ đã có thể có những xáo trộn về mặt ngoại giao trong cách ứng xử với các quốc gia châu Phi, và vụng về trong cách theo đuổi các nguồn tài nguyên dầu mỏ và khoáng sản; nhưng thay vào đó, họ đã tạo ra điều mà Josh Kurlantzick (2007) gọi là “chiến dịch quyến rũ” đa diện thông qua việc cung cấp viện trợ nước ngoài và dành sự chú ý đặc biệt cho các lãnh đạo châu Phi. Tương tự như vậy, họ đã có thể phớt lờ châu Âu và dựa chủ yếu vào quyền lực cứng trên khắp eo biển Đài Loan. Dù rằng các chiêu thức hấp dẫn của Trung Quốc đã và đang mang lại những kết quả trái ngược nhau, nhưng nó đã được tiến hành dựa trên một quá trình xem xét công phu với hàng loạt các công cụ quyền lực quốc gia.
Tuy nhiên, hiện nay sự khao khát quyền lực thông minh không chỉ đến từnhững lựa chọn hay hoặc dở của cá nhân các nhà lãnh đạo. Ngay cả khi chính quyền Mỹ không để lộ quá nhiều điểm yếu, thì các xu hướng thế tục mang tính lâu dài vẫn sẽ khơi dậy những nhu cầu về một cách thức mới trong việc lên ý tưởng và thực thi quyền lực nhà nước. Nói tóm lại, các nước G8 đang tăng tốc quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế công nghiệp sang nền kinh tế hậu công nghiệp, nơi mà quyền lực ngày càng phụ thuộc vào năng lực của quốc gia trong việc tạo ra và vận hành tri thức và thông tin. Khả năng sáng tạo và đổi mới của một quốc gia có thể ưu trội hơn việc sở hữu các sư đoàn thiết giáp hoặc tàu sân bay, và những công cụ công nghệ cao đời mới có thể giúp tăng cường đáng kể tầm ảnh hưởng quân sự và phi quân sự. Các lực lượng quân đội và vũ trang vẫn rất quan trọng, nhưng vai trò tương đối của họ đã thay đổi hoàn toàn, cả về cách thức quân đội tiến hành chiến tranh cũng như sự kết hợp giữa các nguồn lực quân sự và phi quân sự. Thế giới của những cuộc chiến đã được số hóa nhiều hơn, mang tính liên kết và linh động hơn, và các nguồn lực phi quân sự như truyền thông đã nổi lên giữa hàng loạt các công cụ quyền lực nhà nước (Arguilla and Ronfeldt 1999).
Các nước phát triển đang có mọi thứ, từ bom thông minh, điện thoại thông minh đến blog thông minh. Và khi các quốc gia trở nên thông minh hơn trong việc sử dụng các phương tiện truyền thông trên nhiều nền tảng khác nhau, thì các lực lượng phi quốc gia như Al Qaeda cũng vậy (Brachman 2006; Thomas 2003). Bất kỳ chủ thể nào có tham vọng củng cố vị thế trên trường quốc tế đều phải xây dựng chiến lược xoay quanh những nguyên tắc cơ bản mới về “sự thông minh” này.
Các chiến lược thông minh cũng cần phải tính đến tầm ảnh hưởng đang thay đổi giữa các quốc gia truyền thống, với sự trỗi dậy của Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil, và các chủ thể khác trên trường quốc tế kể từ khi hai phe đối địch trong Chiến tranh Lạnh sụp đổ. Sức mạnh mới của các nước này đã tạo nên những trở ngại mới đối với các hành động đơn phương của các quốc gia vốn đã có vị thế của nhóm G8, trong đó có Hoa Kỳ. Việc xây dựng chính sách đối ngoại tập trung vào các tiềm năng mới của công nghệ và các lực lượng mới trên thế giới đòi hỏi mức độ tinh vi hơn so với trước đây.
Nguyên nhân cuối cùng của cuộc săn tìm quyền lực thông minh ngày nay là việc đối tượng dân chúng cũng trở nên “thông minh hơn”. Với sự phổ biến của giáo dục trung học và đại học, cũng như tính khả dụng của các phương tiện thông tin đại chúng, người dân ở châu Á, châu Phi và Mỹ Latinh ngày càng trở nên giàu có, sành sỏi và hiểu biết hơn về bản thân và xã hội, và ít bị ảnh hưởng dễ dàng bởi việc thực thi quyền lực mềm hoặc cứng. Tầng lớp người dân có học thức mới này đòi hỏi phải được đối xử khác so với trước đây; khi thế giới quanh họ ngày càng trở nên đô thị hóa và tầng lớp trung lưu ngày càng đông, thì các cá nhân ngày càng có lập trường quyết đoán hơn. Sự lan rộng của các thực tiễn dân chủ này đồng nghĩa với việc các nhà lãnh đạo nước ngoài cũng ít có khả năng hơn so với trong quá khứ trong việc thay mặt Mỹ, đại diện từ xa cho người Mỹ và cho các quyền lực của Mỹ. Chế độ dân chủ đặt ra nhiều khó khăn rõ rệt trong việc xây dựng và thực hiện chính sách đối ngoại của Mỹ tương tự như những cơ hội mà nó đem lại.
Nói tóm lại, thế giới đã và đang trở nên thông minh hơn, và các giới chức ngoại giao cấp cao của Mỹ vẫn chưa thể bắt kịp nhịp độ. Mãi cho đến gần đây, các quan chức chính quyền tổng thống Bush mới thể hiện sự miễn cưỡng hoặc bất lực trong việc hình thành và thực thi quyền lực một cách sáng tạo, phù hợp với thời đại, và tổng hợp sức mạnh của các công cụ quyền lực khác nhau của nhà nước. Điều này đã chứng tỏ vấn đề của cả hai đảng, khi chính quyền đảng Dân Chủ trước đây cũng không phải là hình mẫu về quyền lực thông minh, với nhiều sai lầm nghiêm trọng trong những nỗ lực ban đầu nhằm kết hợp sức mạnh quân sự, kinh tế và các ảnh hưởng ngoại giao.
Đitìm Quyền lực thông minh
Không có gì ngạc nhiên khi cách sử dụng quyền lực không thông minh đã dẫn đến xu hướng trái ngược là quyền lực thông minh. Tại Mỹ cũng như trên thế giới, người ta liên tục nghe thấy những lời kêu gọi cải cách rộng rãi từ tất cả các nơi trên bản đồ chính trị, xuyên suốt cộng đồng những người ủng hộ quyền lực cứng và mềm, từ những người theo chủ nghĩa tân tự do đến những người theo chủ nghĩa tân bảo thủ cải cách (Korb, Boorstin, and Center for American Progress 2005; Chomsky 2002; Haas 2005; Halper and Clarke 2004; Nossel 2004; Princeton Project on National Security 2006). Không có gì ngạc nhiên khi những lời chỉ trích gay gắt nhất lại đến từ những người ủng hộ chính sách ngoại giao, cả ngoại giao truyền thống và ngoại giao công chúng, và từ những người ủng hộ những hình thức khác của quyền lực mềm. Tuy nhiên lý lẽ của họ có rất nhiều thiếu sót, cho thấy nhu cầu phải có các yếu tố sau:
1. định nghĩa và khái niệm hoàn chỉnh hơn về ý nghĩa của quyền lực cứng và quyền lực mềm;
2. chú trọng nhiều hơn đến những bối cảnh thực tế về thể chế - nhấn mạnh đến những phương thức mà các khái niệm này được thực thi;
3. nỗ lực có tính hệ thống hơn để hợp nhất các động lực chính trị thực tiễn -gắn liền với những chuyển dịch hướng tới học thuyết quyền lực thông minh, cũng như nỗ lực mạnh mẽ hơn nhằm can dự về mặt chính trị với các vấn đề một cách nhất quán và hiệu quả.
Nhằm nâng cao tính hiệu quả của việc triển khai quyền lực cứng và mềm một cách riêng lẻ, và kết hợp chúng thành quyền lực thông minh, chúng ta phải khắc phục được ba vấn đề như sau: cung cấp các định nghĩa chính xác và chi tiết hơn, phân tích cẩn thận các thể chế của quyền lực cứng và mềm, và nhìn nhận rõ ràng hơn nữa về những động lực chính trị cần thiết để hỗ trợ kết hợp quyền lực cứng và mềm trong việc tạo ra quyền lực thông minh.
Nhữngthách thức về định nghĩa và khái niệm
Trong chính trị quốc tế, có “quyền lực” nghĩa là có khả năng khiến một chủ thể, không còn cách nào khác, phải hành động theo những cách thức mà mình mong muốn. Quyền lực cứng là khả năng ép buộc họ phải làm như vậy. Các chiến lược của quyền lực cứng tập trung vào can thiệp quân sự, ngoại giao cưỡng bức và trừng phạt kinh tế để gia tăng lợi ích quốc gia (Art 1996; Campbell and O’Hanlon 2006; Cooper 2004; Wagner 2005). Theo các bài viết học thuật, cách tiếp cận theo chủ nghĩa tân hiện thực có xu hướng nhấn mạnh vào quyền lực cứng, đặc biệt là quyền lực cứng của các quốc gia, trong khi đó các học giả theo chủ nghĩa tự do lại nhấn mạnh vào quyền lực mềm như là nguồn lực chính trong nghệ thuật quản lý đất nước (cùng với sức mạnh thiết lập luật chơi - yếu tố thường bị bỏ qua một cách kỳ lạ trong những cuộc đối thoại hiện nay về quyền lực cứng và mềm).
Trái với quyền lực cưỡng bức, quyền lực mềm là khả năng thuyết phục người khác làm theo những gì mình muốn. Là khái niệm có ảnh hưởng to lớn được Joseph Nye giới thiệu lần đầu tiên vào năm 1990 và mở rộng hơn trong những nghiên cứu sau này của ông, thuật ngữ quyền lực mềm đã trở thành trọng tâm phân tích trong các cuộc thảo luận về chính sách đối ngoại. Nye định nghĩa quyền lực mềm là khả năng đạt được những gì mình muốn thông qua thuyết phục hoặc hấp dẫn thay vì cưỡng bức (Nye 1900). Nó tạo ra sự hấp dẫn và bao gồm hầu hết mọi yếu tố ngoài sức mạnh kinh tế và quân sự (Cooper 2004). Nye (2004) cho rằng: “Xét về mặt các nguồn lực, thì nguồn lực của quyền lực mềm là những thứ tạo nên sức hấp dẫn này”[2]. Thuật ngữ này không phải là chưa từng bị chỉ trích, cũng như gây sự bất mãn về khái niệm hoặc tính ứng dụng của nó. Ví dụ, một tác giả người Canada đã cho rằng khái niệm thông thường về quyền lực cứng và mềm là không phù hợp với Canada; dẫn đến kết quả thất bại khi các nhà phân tích “cố gắng ghép một khái niệm có nguồn gốc từ Mỹ vào bối cảnh chính trị của Canada” (Smith-Windsor 2005). Như đã thấy trong công trình hợp tác giữa Nye và Ủy ban CSIS, ông cũng đã cố gắng tiếp cận ý tưởng về quyền lực thông minh.
Táiđịnh hình vấn đề
Bài viết này định nghĩa quyền lực thông minh là khả năng một chủ thể kết hợp các thành tố quyền lực cứng và quyền lực mềm thông qua các phương thức tác động qua lại nhằm đạt được mục đích mình mong muốn một cách hiệu quả.
Một khuôn khổ cho quyền lực thông minh vững chắc về mặt khái niệm và liên quan chặt chẽ với chính sách cần được xây dựng dựa trên một số xem xét bổ sung mang tính cốt lõi như sau:[3]
Mục tiêu mà chủ thể hướng tới khi thực hiện quyền lực – bản chất bên trong và bối cảnh toàn cầu rộng hơn của nó. Quyền lực không thể gọi là thông minh khi những người sử dụng nó không biết gì về nhóm đối tượng và các khu vực mục tiêu.
Nhận thức về bản thân của chủ thể, cũng như hiểu biết về những mục đích và khả năng của họ. Quyền lực thông minh đòi hỏi người sử dụng nó phải biết rõ đất nước hoặc cộng đồng của họ đang tìm kiếm điều gì, cũng như ý chí và khả năng đạt được mục tiêu của họ.
Bối cảnh khu vực và quốc tế, trong đó hành động sẽ được thực hiện
Những công cụ được sử dụng, cũng như khi nào cần tách biệt hoặc kết hợp chúng và bằng cách nào.
Mỗi yếu tố trong số này đều xứng đáng nhận được sự chú ý nhiều hơn là chỉ trong một bài viết, nhưng cũng cần phải thảo luận thêm về vấn đề “công cụ” vì đây là trọng tâm của những cuộc thảo luận hiện nay về quyền lực cứng và mềm – những công cụ nào thích hợp nhất trong những trường hợp nào. Một chủ thể đòi hỏi phải có hiểu biết vững chắc về kho công cụ quản lý nhà nước. Quyền lực thông minh đồng nghĩa với việc hiểu về những điểm mạnh và hạn chế của mỗi công cụ. Quân đội được mong đợi sẽ đạt được những gì? Những chương trình phát sóng có mục đích có thể có tác dụng gì? Những chương trình trao đổi có thể làm được những gì? Hơn nữa, một chủ thể cần có khả năng nhận ra khi nào cần sử dụng loại quyền lực này thay vì loại khác để đạt được mục đích quốc gia, tùy hoàn cảnh. Điều này liên quan đến sự khôn ngoan khi biết cách kết hợp những yếu tố của quyền lực cưỡng bức với quyền lực thuyết phục và truyền cảm hứng (nói cách khác là kết hợp quyền lực cứng và quyền lực mềm). Sẽ rất có ích nếu có hiểu biết về những trường hợp đã kết hợp hiệu quả giữa quyền lực cứng và mềm trong quá khứ, để từ đó làm định hướng cho hiện tại và tương lai.
Cuối cùng, cách tiếp cận quyền lực thông minh thực sự công phu cần đi cùng nhận thức rằng quyền lực cứng và mềm không chỉ đơn thuần tạo ra những “công cụ” trung tính phục vụ cho một lãnh đạo ý chí sáng suốt, thông thái và độc lập; mà bản thân các công cụ đó cũng tự tạo nên các thể chế riêng biệt và độc lập, kèm theo văn hóa của các thể chế này, tự chúng cũng có thể có những ảnh hưởng riêng mang tính quy phạm với các thành viên trong đó, mỗi cá thể lại có những quan điểm, động cơ và con đường sự nghiệp được tính trước.
Nhữngthách thức về thể chế
Có được những khái niệm và định nghĩa chặt chẽ về quyền lực thông minh là rất cần thiết, tuy nhiên việc thiết kế và triển khai quyền lực thông minh luôn luôn diễn ra trong một bối cảnh thể chế thực tiễn. Bức tranh thể chế của quyền lực cứng và mềm vừa đơn giản vừa tương đối phức tạp. Nói một cách đơn giản thì các thể chế của quyền lực cứng có quy mô lớn hơn, được hỗ trợ tài chính tốt hơn và có tầm ảnh hưởng lớn hơn hẳn so với các thể chế của quyền lực mềm. Bộ Quốc phòng Hoa Kỳ có ngân sách lên đến 260 tỉ đô la và 3 triệu nhân viên. Ngược lại, cốt lõi của quyền lực mềm (bao gồm cả ngoại giao công chúng) được đặt chủ yếu ở Bộ Ngoại giao, cơ quan có ngân sách chỉ bằng một phần nhỏ của Lầu Năm Góc – khoảng 10 tỉ đô la được yêu cầu cho năm 2008 (U.S. Department of State Budget 2008) – trong đó ngân sách cho ngoại giao công chúng chỉ chiếm một tỉ lệ nhỏ, khoảng 1,5 tỉ đô la (U.S. International Information Programs 2008).[4]Thậm chí nếu ta cộng thêm khoản ngân sách cho Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID), hoặc Cơ quan Thương mại và Phát triển Hoa Kỳ (USTDA), thì vẫn chỉ bằng một phần nhỏ so với ngân sách chi tiêu của Bộ Quốc phòng (Office of Management and Budget 2005).
Thực tế đơn giản về sự bất cân xứng thể chế như trên lại ẩn chứa những yếu tố phức tạp lớn. Quy mô, tình trạng, ngân sách, và văn hóa thể chế là những yếu tố định hình nên việc thực thi quyền lực. Các quan điểm về quyền lực thông minh cần xuất phát từ những thể chế thông minh hơn.
Một chính sách đối ngoại hợp lý dựa trên quyền lực thông minh đồng nghĩa với việc nhận diện và cải cách nhiều hình thức thể chế và quan hệ xuyên suốt các đơn vị, cơ quan, bộ ngành, tất cả đều có những tiêu chuẩn, giá trị và nguyên tắc riêng (Halperin and Kanter 1973). Bất kỳ cuộc đối thoại nào nhằm đạt được quyền lực thông minh đều phải bắt đầu bằng việc thừa nhận rằng cơ cấu thể chế hiện nay đang tạo ra rào cản lớn. Sửa đổi thế chế là một việc hết sức phức tạp.
Không có cơ quan nào gọi là Bộ Quyền lực Cứng hay Bộ Quyền lực Mềm. Và chắc chắn cũng không có Bộ Quyền lực Thông minh. Tại tất cả các quốc gia, trong tình hình thực thi các chính sách công, quyền lực dùng để cưỡng bức và quyền lực dùng để thuyết phục đều được phổ biến đến các đơn vị. Tuy nhiên, sự phổ biến đó vẫn còn nhiều khiếm khuyết và không đồng đều. Thực tế về thể chế cho thấy các thể chế quyền lực mềm có vị thế thấp hơn, thiếu nguồn lực và tầm ảnh hưởng ít hơn so với các thể chế quyền lực cứng. Như đã đề cập ở trên, các thể chế quyền lực cứng chắc chắn chiếm ưu thế ở Washington, gây khó khăn cho việc duy trì một chiến lược cân bằng trong Chính phủ và cả ngoài Chính phủ, bởi phe quyền lực mềm thiếu sức mạnh để chiến thắng trong các cuộc tranh luận về chính sách. Thêm vào đó, các lãnh đạo chính trị cấp cao ngày càng thiếu tin tưởng về khả năng thực hiện nhiệm vụ của các thể chế quyền lực mềm thuộc USAID hoặc Bộ Ngoại giao.
Thông thường thì tất cả các cơ quan an ninh và chính sách ngoại giao đều có những văn hóa nội bộ khiến việc hợp tác trở nên khó khăn và do đó, làm giảm cơ Quốc, Ấn Độ, Nigeria và Libăng” (Rice 2005). Tuy vậy, công việc này vẫn đang được tiến hành dang dở.
Ở Mỹ, những sắp đặt cho việc hội nhập và cân bằng được xuất phát từ cái gọi là “quá trình liên cơ quan”, thông thường (nhưng không phải là luôn luôn) được dẫn dắt bởi Hội đồng An ninh Quốc gia (NSC) đại diện cho Nhà Trắng (Rothkopf 2006). Đây là nơi mà các dự án và công cụ chính sách được cho là sẽ được kết hợp với nhau. Thông thường, vai trò của NSC là đề xuất các phương án chính sách cho tổng thống, bao gồm việc kết hợp các công cụ để sử dụng, sau đó giám sát việc thực hiện cho có hiệu quả. Trong một số trường hợp, các bộ ban ngành cụ thể được giao vai trò dẫn đầu, có thể là Bộ Ngoại giao, Bộ Quốc phòng hoặc Bộ Thương mại. Vai trò hợp tác của NSC sẽ là yếu tố rất quan trọng trong bất kỳ cuộc cải cách quyền lực thông minh nào, nhưng bất cứ ai từng là nhân viên cao cấp của NSC cũng đều có thể chứng thực được rằng bản thân việc đảm bảo một ghế điều phối viên quyền lực mềm hoặc quyền lực thông minh trong đội ngũ nhân viên của NSC không phải là một giải pháp đủ mạnh khi thiếu vắng những cải cách về chiến lược và chính trị được kêu gọi trong bài viết này.
Hiển nhiên, mọi thể chế đều có nét văn hóa và cách nhìn nhận thế giới riêng của nó. Những chính sách khuyến khích mang tính thể chế về thăng tiến, trả lương, những thủ tục của tổ chức, và những quy tắc nội bộ là các yếu tố định hình nên thế giới quan của những người có vai trò chủ chốt. Có tồn tại một “quan điểm của Bộ Ngoại giao” về thế giới, cũng như một “quan điểm của Bộ Quốc phòng”, và hai quan điểm này có sự khác biệt đáng kể. Theo đuổi việc hợp tác quyền lực thông minh đồng nghĩa với việc công nhận những nét khác biệt về văn hóa, kết hợp một số nét và loại bỏ những nét khác cho phù hợp trong các quy trình liên cơ quan đã được cải cách.
Trong quá khứ, những vấn đề về thể chế dường như đã nhận được quá nhiều mà cũng quá ít sự quan tâm chú ý. Một số người ủng hộ chính sách ngoại giao công chúng có xu hướng chú ý quá mức đến những sắp xếp về thể chế của quyền lực thông minh. Việc sắp xếp lại các ô trong sơ đồ tổ chức đã trở thành mối quan tâm của quá nhiều các hội đồng và ủy ban chuyên trách cấp cao (U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy 2003; Council on Foreign Relations 2003). Những lời kêu gọi cải cách thể chế đôi khi giống như việc sắp xếp lại mấy cái ghế trên sàn con tàu Titanic hơn là cùng lúc giải quyết bối cảnh chính trị và khái niệm đang trở nên khó khăn hơn. Cuối cùng, khả năng tạo ra những sắp xếp hợp lý về thể chế phụ thuộc vào ý chí của lãnh đạo một quốc gia để phát hiện những quy tắc cứng nhắc về thể chế làm cản trở quyền lực thông minh và loại bỏ tận gốc, cùng lúc huy động một lực lượng cử tri chính trị ủng hộ cải cách thể chế lâu dài.
Nhữngthách thức chính trị
Rốt cuộc, tính hiệu quả của bất kỳ chính sách ngoại giao nào cũng là vấn đề của quyền lực và chính trị. Tại các nền dân chủ, những ưu tiên được đặt ra bởi các nhà lãnh đạo chính trị được bầu. Quyền lực thông minh trong chính sách đối ngoại phụ thuộc vào chính trị và quyền lực cũng nhiều như phụ thuộc vào nền tảng khái niệm vững chắc và những sắp xếp thể chế linh hoạt. Nếu chỉ dựa vào chính nó thì một ý tưởng cải cách tốt sẽ không thể phát huy hiệu quả. Một bản đề xuất cải cách tốt được giới thiệu cho một thể chế sẵn sàng hoan nghênh thì sẽ có cơ hội thành công cao hơn. Cộng thêm khả năng lãnh đạo và một lực lượng cử tri có thế lực, ý tưởng cải cách có thể được chấp thuận và phổ biến. Điều này đúng với cải cách chính sách đối ngoại cũng như với các chiến dịch trong nước.
Không có gì ngạc nhiên, sự bất đối xứng về chính trị giữa quyền lực cứng và mềm cũng lệch như sự thiếu cân bằng về thể chế. Các đồng minh của quyền lực cứng đông đảo hơn, dễ nhận thấy hơn và nhiều quyền lực hơn bên quyền lực mềm. Mỗi khu vực bầu cử đều có những biểu hiện đáng kể cho sức mạnh thể chế của Bộ Quốc phòng, như các căn cứ quân sự, bệnh viện cho cựu chiến binh, vv¼ - những nơi mà hàng nghìn người lao động đang phụ thuộc vì kế sinh nhai. Hàng nghìn người lao động thuộc khu vực tư nhân được tuyển dụng bởi các nhà thầu quốc phòng, và giám đốc điều hành của các nhà thầu này thuê người vận động hành lang và hỗ trợ những người chủ trương tiếp tục các khoản chi phí liên quan đến quốc phòng. Nhiều người lao động và công ty đã bỏ phiếu ủng hộ các nguồn tài nguyên quyền lực cứng.
Quyền lực mềm có rất ít mối liên hệ chính trị tự nhiên như vậy. Một số tổ chức chuyên môn thường xuyên kêu gọi phải chú ý nhiều hơn đến ngoại giao, các tổ chức này thường đứng đầu bởi các nhà cựu ngoại giao. Tuy nhiên đơn giản là không có lực lượng nào tương đương với nền tảng chính trị khổng lồ của cộng đồng quyền lực cứng. Thay vào đó, những người ủng hộ kiên định quyền lực mềm cũng như việc đưa quyền lực mềm vào việc hoạch định chính sách đối ngoại chỉ tồn tại dưới dạng những nhà trí thức rải rác trong các viện nghiên cứu chính sách, các trường đại học khác nhau, hay các nhóm tư vấn không thường xuyên.
Tuy nhiên, chúng ta đang ở vào một thời điểm chuyển giao và hệ trọng, khi mà những thất bại trong thời gian gần đây có thể thúc đẩy những công dân bình thường và cử tri đòi hỏi phải có một chính sách ngoại giao kiểu mới. Dữ liệu thăm dò cho thấy người dân Mỹ muốn có sự cân bằng hơn giữa những hành động đơn phương và đa phương, giữa những mệnh lệnh của quyền lực và khả năng cho phép các chính sách có đạo đức, giữa quyền lực cứng và quyền lực mềm. Hiển nhiên là sự thay đổi này diễn ra trong thời gian chuẩn bị cho cuộc bầu cử Tổng thống năm 2008. Trong cuộc bầu cử này, những vấn đề nêu trên trở thành tâm điểm của dư luận. Các vấn đề về cân bằng quyền lực cứng và mềm vốn thường được ẩn phía sau nay lại có xu hướng được giải quyết một cách trọng tâm và trực diện hơn, nguyên nhân là bởi phản ứng rộng rãi của người dân đối với những thay đổi về cấu trúc và dự đoán như đã đề cập trên đây.
Có một số bước tiến chính trị cụ thể mà các nhà cải cách quyền lực thông minh có thể theo đuổi trong mùa chính trị quan trọng này. Một là tìm kiếm cơ hội gây ảnh hưởng đến cương lĩnh của cả Đảng Cộng hòa và Đảng Dân chủ. Thêm một bước khác đó là lập tức, tích cực liên kết với các nhóm chính sách đối ngoại và nhóm an ninh quốc gia của các ứng cử viên tổng thống năm 2008 về giá trị của quyền lực thông minh, và chống lại việc đợi tới các đại hội đảng. Tôi muốn nhấn mạnh “quyền lực thông minh” chứ không phải “quyền lực mềm”. Từ kinh nghiệm của tôi khi làm cố vấn của nhóm an ninh quốc gia trong nhiều chiến dịch tranh cử tổng thống, tôi thấy rằng các ứng cử viên thường chọn các nhà trí thức về chính sách đối ngoại với cái nhìn toàn diện về quan hệ quốc tế làm cố vấn hàng đầu cho họ, và thường thì, bất kể là những người theo Đảng Dân chủ hay Cộng hòa, họ đều lựa chọn những cá nhân có quan điểm cứng rắn và chính tri hiện thực. Các cố vấn hàng đầu này có nhiệm vụ lồng ghép những vấn đề cụ thể vào một phương pháp tiếp cận chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia mà ứng cử viên cảm thấy phù hợp, và qua thời gian ứng cử viên có thể biến nó thành của mình.
Các nguyên tắc và dự án quyền lực mềm rất khó có thể xuất hiện trong các bài phát biểu sau bầu cử sơ bộ và tổng tuyển cử, chúng bị gạt ra ngoài bởi tình trạng cấp bách hiện tại của an ninh quốc gia, áp lực chính trị phải thể hiện một cách cứng rắn và mạnh mẽ trong các tuyên bố công khai, và bởi quan điểm của các cố vấn thân cận nhất. Trong bối cảnh đó, một lời kêu gọi quyền lực mềm thường có vẻ khập khiễng và ít trọng lượng hơn một lời kêu gọi quyền lực thông minh. Tiếp đó, quyền lực thông minh phải bắt đầu với giả thuyết rằng quyền lực cứng là rất cần thiết, và lợi ích quốc gia sẽ được tăng cường nhất khi kết hợp quyền lực cứng và mềm một cách hiệu quả. Những người ủng hộ quyền lực thông minh phải học cách diễn đạt những lợi ích của quyền lực mềm kết hợp với quyền lực cứng bằng một ngôn ngữ thuyết phục về mặt chính trị. Trong chiến dịch tranh cử năm 2008, người ta chỉ có thể hi vọng khả năng kết hợp quyền lực cứng và mềm để theo đuổi tầm nhìn quốc gia sẽ là tiêu chí quan trọng đối với người mà chúng ta sẽ bầu làm Tổng thống tiếp theo của Hoa Kỳ.
Kết luận
Để đạt được quyền lực thông minh đòi hỏi phải khéo léo kết hợp các yếu tố khái niệm, thể chế và chính trị thành một hoạt động cải cách có khả năng duy trì sự đổi mới chính sách đối ngoại trong tương lai (bao gồm cả chiến dịch tranh cử tổng thống năm 2012 và xa hơn nữa). Nói cách khác, quyền lực thông minh cần một chiến dịch thông minh. Sức mạnh của truyền thông và ngôn từ cần phải được trưng dụng trong quyền lực thông minh giống như chúng đã được sử dụng rất hiệu quả nhân danh sức mạnh cứng. Dĩ nhiên, điều mỉa mai là những người ủng hộ quyền lực mềm và ngoại giao công chúng lại bị dẫn dắt bởi những người theo quyền lực cứng, một phần là vì chính những người ủng hộ quyền lực cứng lại sử dụng một cách hiệu quả các kỹ xảo quyền lực mềm.
Giới lãnh đạo chính trị Hoa Kỳ cần cố gắng đối mặt với những thách thức về khái niệm, thể chế và chính trị như vừa nêu. Về mặt khái niệm, các chuyên gia về chính sách cần tái định hình quyền lực cứng và quyền lực mềm để chứng minh lợi ích của mỗi loại và chỉ ra cách kết hợp và cân đối chúng một cách thông minh trong việc xây dựng và thực thi chính sách đối ngoại Hoa Kỳ. Họ phải lập luận rằng việc đạt được và duy trì quyền lực thông minh không chỉ là một điều đúng đắn nên làm, mà nó đã trở thành một vấn đề cấp thiết của an ninh quốc gia, cần được làm tốt và làm ngay bây giờ.
Thực hiện công việc này một cách thuyết phục đòi hỏi lối viết vừa học thuật vừa kỹ thuật, cũng như giao tiếp qua các phương tiện truyền thông đại chúng để tác động đến các đối tượng có ảnh hưởng trong công tác đối ngoại. Về lâu dài, cần phải củng cố công tác giáo dục cho người dân Mỹ về sự cần thiết của quyền lực thông minh. Tức là cần có những chương trình học mới cho các trường phổ thông và đại học, đặc biệt là trong các viện đào tạo nên những cán bộ cấp cao về chính sách đối ngoại, bao gồm trường Đại học Quốc phòng, Viện nghiên cứu Chính sách Đối ngoại, các học viện, các trường tư thục hàng đầu như Trường Hành chính công và Quan hệ Quốc tế Woodrow Wilson, thuộc đại học Princeton và Trường Quản lý Nhà nước John F. Kennedy thuộc Đại học Harvard. Nói cách khác, bối cảnh thể chế của quyền lực cứng về mềm cần phải được đổi mới. Tính bất đối xứng tổng thể giữa các cơ quan quyền lực cứng và mềm về ngân sách, ảnh hưởng và hiệu quả tổ chức phải được khắc phục với tư cách là một vấn đề quan trọng của lợi ích quốc gia.
Cuối cùng, chính trị là sự kết hợp các ý tưởng với kết quả về thể chế. Trừ khi có một nhóm nhỏ nhưng mang tính mở, bao gồm các lãnh đạo với vị thế chính trị quốc gia quan trọng, sẵn sàng nhảy vào cuộc chiến và dùng ảnh hưởng của mình hình thành một cuộc tranh luận trên toàn quốc về cải cách, thì khó có thể đạt được quyền lực thông minh. Để làm được điều đó đòi hỏi phải có sự nhắc nhở không ngừng và nhất quán về mức độ cần thiết phải có “sự thông minh” và một nỗ lực chung nhằm thiết lập và duy trì một liên minh chính trị kết nối các đảng và các chuyên gia được trọng vọng từ “hai nền văn hóa” – an ninh quân đội/ an ninh quốc gia và ngoại giao công chúng/ ngoại giao truyền thống và những vấn đề toàn cầu. Do đó, sáng kiến “quyền lực thông minh” của CSIS mới đây là một bước đi đúng hướng.
Tin tốt đối với những ai ủng hộ quyền lực thông minh là: bức tranh không đến nỗi ảm đạm hay chỉ là một bức ảnh đen trắng, dù trông có vẻ là như vậy. Các quan chức cấp cao của Lầu Năm góc hiện tập trung hơn hẳn trước đây trong việc nghiêm túc xem xét về hàng loạt các hoạt động quyền lực mềm. Suy nghĩ dễ thấy của Lầu Năm Góc chính là bài toán làm sao để sức mạnh mềm có thể thúc đẩy những trách nhiệm chiến tranh truyền thống. Ví dụ, ngày càng có nhiều mối quan tâm được dành cho việc sử dụng các nguyên tắc của ngoại giao công chúng để chiếm được sự tôn trọng và ủng hộ của những kẻ chống đối tại những nơi mà Lục quân hoặc Thủy quân lục chiến Mỹ đang tiến hành các hoạt động chiến đấu truyền thống, hoặc đào tạo lại những người lính làm nhiệm vụ đối ngoại cách sử dụng blog và phản hồi trên blog nhằm vạch ra những thủ đoạn tàn bạo của những kẻ khủng bố thù địch. Một đặc thù khác của quyền lực mềm là cái mà Lầu Năm góc gọi là OOTW – Operations Other than War (Các chiến dịch khác hơn là Chiến tranh). Chẳng hạn như các quy tắc, chiến lược và khả năng can thiệp nhân đạo sẽ dựa trên nguyên tắc ngoại giao công chúng và quyền lực mềm hơn là dựa vào chiến tranh truyền thống. Và trên diện rộng, các nhà lãnh đạo quân sự (chẳng hạn như những người làm tình báo) đang cố gắng nâng cao năng lực văn hóa cho binh lính thông qua đào tạo ngôn ngữ và nâng cao kiến thức cho người dân địa phương. Điều thú vị là, những căng thẳng nội bộ đã kéo theo những thay đổi này trong quân đội, và căng thẳng bên ngoài giữa các cơ quan thực thi quyền lực cứng và quyền lực mềm (Bộ Quốc phòng và Bộ Ngoại giao) đang nổi lên giữa những cuộc tranh luận gay gắt về mục đích và năng lực cần có để thành lập nên Bộ Tư lệnh Hoa Kỳ đặc trách châu Phi (USAfricom).
Nói về quyền lực mềm, ngoài chính sách “ngoại giao chuyển đổi” của Ngoại trưởng Rice, cựu thứ trưởng phụ trách ngoại giao công chúng Karen Hughes đã có những thay đổi đáng kể trong cách đơn vị của bà suy nghĩ về các hoạt động sử dụng quyền lực mềm, dù chúng chưa có tác động nào lớn đến chính sách nói chung. Cũng không rõ là Bộ ngoại giao Mỹ đang nỗ lực nhiều thế nào để làm việc hiệu quả hơn với các tổ chức sử dụng quyền lực cứng.
Do tính phức tạp của những vấn đề này – về khái niệm, thể chế, chính trị và văn hóa – nên sẽ khó mà đạt được quyền lực thông minh, đặc biệt là trong thời gian ngắn. Thẳng thắn mà nói, đây là quá trình thay đổi kéo dài cả thế hệ được thúc đẩy bởi những yêu cầu bắt buộc mang tính cấu trúc. Để khởi động quá trình lâu dài này, những người ủng hộ quyền lực thông minh cần trở nên tinh vi hơn với việc sử dụng quyền lực mềm và truyền đạt thông điệp của họ một cách thuyết phục hơn. Các cơ quan ngoại giao công chúng rất giỏi trong việc truyền đạt thông điệp của mọi người trừ chính bản thân họ, một hiện thực mà tôi tận mắt chứng kiến trong những ngày cuối trước khi Sở Thông tin Hoa Kỳ (USIA) bị giải thể.
Những người ủng hộ quyền lực mềm cần tỏ ra thuyết phục khi thể hiện rằng những điểm mạnh của họ có thể thúc đẩy lợi ích quốc gia, và phải có những cách thức tinh vi hơn để làm được điều đó. Những người ủng hộ quyền lực cứng phải sẵn sàng thừa nhận một cách công khai những điều mà họ đã thừa nhận riêng với nhau tại các diễn đàn và các cuộc đối thoại không chính thức: chính sách ngoại giao tốt có thể ngăn chặn xung đột quân sự. Chính sách ngoại giao xuất sắc có thể giúp Lầu Năm góc không phải huy động quân đội và mạo hiểm mạng sống của binh sĩ. Ngay cả khi vẫn còn điểm yếu trong cấu trúc ngoại giao Mỹ hiện nay, thì quân đội cần cưỡng lại cám dỗ thôi thúc họ hành động một mình. Thay vào đó, các nhà lãnh đạo quân sự nên làm một điều có vẻ phi lý khi nhìn từ góc độ của các nhà chức trách – họ nên ủng hộ việc tăng ngân sách cho các cơ quan khác. Trừ khi chúng ta mang lại cho đất nước những thể chế, ý tưởng và chính sách mà nước Mỹ đáng được có, thì con cháu chúng ta sẽ phải trả giá cho sự bất lực của thế hệ này khi không sử dụng quyền lực một cách sáng suốt và có chiến lược – nói cách khác là không sử dụng quyền lực thông minh.
Tàiliệu tham khảo
Arguilla, J., and D. Ronfeldt. 1999. The emergence of noopolitik: Toward an American information strategy. Santa Monica, CA: National Defense Research Institute, RAND.
Art, R. J. 1996. The fungibility of force. In The use of force: Military power in international politics, ed. R. Art and K. Waltz. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.
Brachman, J. 2006. High-tech terror: Al-Qaeda’s use of new technology. Fletcher Forum of World Affairs 30 (2): 149-64.
Campbell, K., and M. O’Hanlon. 2006. Hard power: The new politics of national security. New York: Basic Books.
Chomsky, Noam. 2002. American power and the new mandarins. New York: New Press.
Cooper, R. 2004. Hard power, soft power and the goals of diplomacy. In American power in the 21st century, ed. D. Held and M. Koenig-Archibugi, 167-80. Cambridge, UK: Polity.
Council on Foreign Relations. 2003. Finding America’s voice: A strategy for reinvigorating U.S. public diplomacy. Washington, DC: Council on Foreign Relations.
Haas, R. 2005. The opportunity: America’s moment to alter history’s course. New York: PublicAffairs.
Halper, S., and J. Clarke. 2004. American alone: The neo-conservatives and the global order. Cambridge: Cambridge University Press.
Halperin, Morton H., and Arnold Kanter. 1973. The bureaucratic perspective: A preliminary framework. In Readings in American foreign policy: A bureaucratic perspective, ed. Morton H. Halperin and Arnold Kanter, 1-42. Boston: Little, Brown.
Kohut, A., and B. Stokes. 2006. America against the world. How we are different and why we are disliked. New York: Henry Holt.
Korb, Lawrence J., Robert O. Boosrtin, and the National Security Staff of the Center for American Progress. 2005. Integrated power: A national security strategy for the 21st century. Washington, DC: Center for American Progress.
Kurlantzick, J. 2007. Charm offensive: How China’s soft power is transforming the world. New Haven, CT: Yale University Press.
Lahneman, W. 2007. Is a revolution in intelligence affairs occurring? Journal of Intelligence and Counterintelligence 20 (1): 1-17.
Nolte, W. 2004. Keeping pace with the revolution in intelligence affairs. Studies in Intelligence 48 (1): 1-10.
Nossel, S. 2004. Smart power. Foreign Affairs 83 (2): 131-42.
Nye, J. S. 1990. Bound to lead: The changing nature of American power. New York: Basic Books.
2004. Soft power: The means to success in world politics. New York: PublicAffairs.
Office of Management and Budget, Executive Office of the President. 2005. http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/defense.html.
Pew Global Attitudes Project. 2006. Conflicting views in a divided world. Washington, DC: Pew.
PrincetonProject on National Security. 2006. Forging a world of liberty under law. U.S. national security in the 21st century. Final Report of the Princeton Project on National Security. Princeton, NJ: Princeton Project on National Security.
Rice, C. 2005. Princeton University’s celebration of the 75th anniversary of the Woodrow Wilson School of Public and International Affairs. September 30. http://www.state.gov/secretary/rm/2005/54176.htm.
Ross, A., M. A. Flournoy, C. Williams, and D. Mosher. 2002. What do we mean by “transformation”? Naval War College Review 55 (1): 27-42.
Rothkopf, D. 2006. Running the world: The inside story of the National Security Council and the architects of American power. New York: PublicAffairs.
Smith-Windsor, B. 2000. Hard power, soft power reconsidered. Canadian Military Journal, Autumn, pp. 51-56.
Thomas, T. 2003. Al Qaeda and the Internet: The danger of “cyberplanning.” Parameters 33:112-23.
U.S.Advisory Commission on Public Diplomacy. 2003. Changing minds winning peace: A new strategic direction for U.S. public diplomacy in the Arab & Muslim world. Report of the Advisory Group on Public Diplomacy for the Arab and Muslim World. October 1. Submitted to the Committee on Appropriations, U.S. Congress, House of Representatives.
U.S. Department of State Budget 2008. 2007. http://www.state.gov/s/d/rm/rls/bib/2008/html/79738.htm(accessed August 17).
U.S.International Information Programs. 2008. Bush’s FY2008 Budget for State and International Programs. White House Fact Sheet. Washington, DC: U.S. International Information Programs.
Wagner, C. 2005. From hard power to soft power? Ideas, interaction, institutions, and images in India’s South Asia policy. Heidelberg Papers in South Asian and Comparative Politics, Working Paper no. 26, South Asia Institute, Department of Political Science, University of Heidelberg, Germany.
.................................
Người dịch: Phạm Hương Trà;
Người hiệu đính: Phạm Thủy Tiên
Nguồn:nghiencuuquocte.net/Ernest J. Wilson III (2008). “Hard Power, Soft Power, Smart Power”, TheANNALS of the American Academy of Political and Social Science 2008, pp. 110-124.
![Nước mắt đàn ông ở Trung Quốc thời Tống (960-1279) [Kỳ 1]](/storage/P9b2AXsvHQIiBa2usqdDEQAsIdw6LrRRMv8nVEJV.jpg)
Hôm nay
Hôm qua
Tất cả